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关于制定程序，有的国家有一般性规定，有的国家则没有一般性规定，但总的趋势是各国正致力于这方面法规范的完善。

从微观层面而言，政府与每个福利领受人之间存在一个具体的合同，一般表现为个人责任计划（Individual Responsibility Plans，简称IRPs）或者个人责任合同（Individual Responsibility Contracts，简称IRCs）。[25]这些规定表明，福利行政的正当程序有了新的表现形式。

美国内战后，工业化进程加快，政府职能有所扩张，但在罗斯福新政前，在福利领域唱主角的是各州政府而非联邦政府，以至于在此期间的正当程序诉讼请求主要针对州政府行为。【注释】本文的研究源于导师江必新先生在博士生授课中对行政相对人义务阐释的启发，在文章修改过程中亦得到他的悉心指导，在此致谢。根据合同法理论，当事人之间的合意是必备要素。所谓双方互惠型，是指政府与福利领受人都履行义务、承担责任，双方都在福利行政法律关系中受益。与之鲜明差异的是，1996年的福利改革法明确否定了福利的法定权利属性，冲击了福利的司法保护基础。

[23]但是，从实现社会公平正义这一更深层次目标而言，1996年福利改革显然不能仅仅从福利领受人数目的锐减来衡量成败，如何建立一个更加公平公正和富有效率的政府福利分配体系更为关键。赖奇主张重新审视财产权概念，提出了新财产权的概念，认为财产权的本质是在任何类型的财富中创设某种私权利并对其予以保护。而且，行政纠纷因行政机关的行政管理行为而起，行政机关有义务先行处理行政纠纷，而不应当将自己引发的纠纷全部甩手给法院。

如何整合和完善我国纠纷解决机制是目前我们面临的最紧迫问题之一，英国和美国的经验值得借鉴。可以看出，经过几十年的努力，我国在行政管理领域已经建立起门类齐全的纠纷解决制度。他山之石，可以攻玉。此外，还可以将学生申诉处理委员会制度加以推广，在相应领域建立专门的纠纷解决委员会制度。

在我国的非政府公共组织领域，如公立高校、行业协会、农村基层自治组织等，目前大量行政纠纷找不到解决途径。[⑥]第三，纠纷解决制度需要整合和完善。

此外，在我国的公务员管理领域，一直以来缺乏一个比较中立的机构来处理非聘任制公务员与所属机关之间发生的各种纠纷，致使公务员的权利在受到损害时得不到有效救济。从古今中外的人类社会发展史可以知道，正确的纠纷观至少应当包含三个方面的内容：首先，只要有人际交往，就会有纠纷，只要有政府管理，就会有行政纠纷。但是，必须指出，行政裁决、行政仲裁和行政复议都不能具有终局效力，当事人如果对其决定不服，都有权向人民法院提起行政诉讼。现有的行政裁决、行政仲裁和行政复议制度存在的主要问题是对解决纠纷的制度必须以公正为核心的理念没有完全树立，导致现有制度中缺乏最基本的程序保障。

第二，发挥行政机关等法院之外的纠纷解决机构在解决行政纠纷中的重要作用。和谐社会的构建过程中，不应当忘记塑造国家机关内部公务员与所属机关之间关系的和谐。在行政纠纷解决制度体系中，调解和基层负责行政纠纷解决的专门委员会制度位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性的制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，信访制度作为补充。这三项制度有一个共同点，都是以行政机关作为纠纷解决的主体。

又如，可以在农村基层自治组织成立一个由本村德高望重的老人组成的委员会，专门负责解决村民与村委会之间的各种纠纷。最后，要有一套完善的制度来应对已经发生的行政纠纷，确保所有行政纠纷都能得到公正、高效的解决。

四、构建我国行政纠纷解决制度体系（一）我国行政纠纷解决制度体系的制度构成1978年以来，针对经济发展和行政管理过程中出现的各类社会纠纷，我国陆续设立或沿用了一些社会纠纷解决制度，如人民调解制度、仲裁制度、信访制度、民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度等。英美等传统法治国家在解决行政纠纷的历程中，已经积累了丰富的经验。

再以美国为例，替代性纠纷解决方式、行政裁决或者听证与法院司法审查相互配合共同作用，形成了美国的行政纠纷解决制度体系。如果信访事项已过行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的时效，那么应当耐心做其思想工作，劝服其息访。但行政裁判所发挥了良好的解决纠纷的作用，绝大部分案件都通过裁判所得到了解决，只有极少数案件（5千件左右）才提起上诉。其二，法院是其它解决纠纷主体的外部制约力量，尽管法院没有能力来解决所有纠纷，但是法院的存在，可以给其它纠纷解决主体以有力的鞭策，促使纠纷尽可能的在法院之外得到公正解决。近年来，为了及时有效的化解大量出现的征地补偿安置争议，我国正在探索设立征地补偿安置争议裁决制度，由省级人民政府和国务院对市县人民政府与被征地人之间的征地补偿安置争议进行裁决。二是尽可能的扩大行政诉讼的受案范围，将行政管理领域的所有法律纠纷都纳入到行政诉讼中来，让所有法律纠纷都由法院来最终把关，使得当事人对行政机关作出的纠纷解决结果不服时，都有寻求法院救济的机会。

在设计解决行政纠纷的制度之前，务必要树立正确的纠纷观，理性、认真的对待行政纠纷。其三，法院是行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线。

为了确保公正，所有纠纷解决制度应当至少要满足以下几个要求：首先，纠纷解决机构尽可能的中立，[⑤]纠纷解决人员的身份和待遇要有保障。另外，信访制度是建国以来形成的一项纠纷解决制度。

尽管在英国和美国能够进入法院进行司法审查的案件数量并不多，但是由于奉行司法最终原则，法院在整个纠纷解决机制处于最为权威和最终的环节，对其他环节起到很好的监督和制约作用。在美国，行政机关被认为是解决行政纠纷的主要力量。

[⑤] 各国在保障纠纷解决机构的中立性方面的做法不大一样，英国行政裁判所的首席裁判官由大法官任命，美国的行政法法官实行集中管理制度，使其尽量摆脱行政机关的控制，而韩国的行政复议委员会中，广泛的吸收行政机关之外的人士参加，以确保行政复议机构的中立性。在进行制度设计时，还要注意至少两个问题：一是行政裁决、行政仲裁和行政复议是否前置。凡是用来解决纠纷的制度，都应当是能实现公正的制度。司法审查是所有纠纷解决的最后关口，司法最终原则须得到贯彻。

无论是英国的行政裁判所，还是美国的行政法法官制度，甚至韩国的行政复议制度，都以实现公正为首要目的。加上20世纪70年代以后，内部复审机构在很多联邦行政机关的建立，行政纠纷主要在行政系统内部得到解决成为现实。

通过合适的听证程序，行政机关可以预防和解决绝大多数行政纠纷。亚洲的韩国经历了20世纪后半段的迅速发展之后，在解决行政纠纷的制度建设上也取得了显著成就

例如，可以考虑在公立高校内设立一个由行政人员、教师、学生和校外人士组成的委员会，专门负责审理学校职工、学生与学校之间的各种纠纷，并提出处理建议，再由校长根据委员会的建议作出最后处理决定。在设计解决行政纠纷的制度之前，务必要树立正确的纠纷观，理性、认真的对待行政纠纷。

大致可以把这些制度划分为三个层次加一个补充，即调解位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，信访作为补充。四、构建我国行政纠纷解决制度体系（一）我国行政纠纷解决制度体系的制度构成1978年以来，针对经济发展和行政管理过程中出现的各类社会纠纷，我国陆续设立或沿用了一些社会纠纷解决制度，如人民调解制度、仲裁制度、信访制度、民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度等。[⑥]第三，纠纷解决制度需要整合和完善。[③]然而，正义的实现，离不开一套完善的行政纠纷解决制度体系。

和谐社会的构建过程中，不应当忘记塑造国家机关内部公务员与所属机关之间关系的和谐。信访机关针对当事人的申请应区分两种情况分别对待：其一，如果信访事项属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围且未过时效，那么应当告知和说服申请人向具体的行政机关和法院提起行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼。

其二，法院是其它解决纠纷主体的外部制约力量，尽管法院没有能力来解决所有纠纷，但是法院的存在，可以给其它纠纷解决主体以有力的鞭策，促使纠纷尽可能的在法院之外得到公正解决。这个最终的纠纷解决制度就是诉讼制度，相应的，负责最终解决纠纷的主体就是法院。

然而，现有的行政纠纷解决制度面对数量众多、种类各异的行政纠纷时，却遇到了如下一些问题：首先，大量行政纠纷不能得到及时有效的解决，老百姓的合法权益没有获得有力保障。在实践中，调解又被称为和解、协调等，不管使用什么称谓，其核心涵义仍然是指在纠纷解决机关的主持下，双方当事人自愿协商，达成协议，从而心平气和的解决纠纷。